Dépollution de l'eau potable : financement et recommandations des inspections générales

Des pollutions toujours aussi persistantes

L’IGF (Inspection générale des fiancances) d'un côté, et l’IGEDD (Inspection générale de l’environnement et du développement durable), l’IGAS (Inspection générale des affaires sociales) et le CGAAER (Conseil Général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux) de l’autre, partent d’un constat commun : la dégradation persistante de la qualité des ressources eau augmente les besoins de protection, de sécurisation et de traitement. À partir des bilans de qualité des eaux destinées à la consommation humaine (EDCH), il est relevé qu’en 2024 un peu plus de 29 % de la population a été alimentée au moins une fois par une eau ne respectant pas les limites de qualité réglementaires, sur les pesticides, les nitrates et les substances per- et poly fluoroalkylées (PFAS). Les restrictions de consommation sont néanmoins restées rares, avec moins de 2 000 personnes concernées.

Les pesticides et leurs métabolites restent aujourd’hui la principale source de dépassements, en particulier ceux issus de substances désormais interdites. Dans le même temps, les inspections alertent sur les conséquences de l’élargissement de la surveillance des PFAS, qui fait apparaître de nouvelles incertitudes, notamment autour du TFA. Ce PFAS à chaîne ultra-courte, particulièrement difficile à traiter, est notamment identifié par l’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER comme un potentiel « point de bascule majeur » pour les services d’eau.

La persistance de ces substances dans les sols et les nappes conduit les deux rapports à mettre en avant que l’interdiction d’une molécule ou la modification des pratiques ne permet pas nécessairement un retour rapide à la conformité. Pour les ressources déjà dégradées, les collectivités doivent donc pouvoir recourir à des traitements, des interconnexions ou à la substitution de ressources, voire à l'abandon de captages. Sur ce point, les deux rapports convergent tout en mettant l’accent sur des leviers différents. L’IGF insiste particulièrement sur la nécessité de réduire les émissions à la source pour éviter que les dépenses curatives ne deviennent structurelles. L’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER mettent davantage en avant la nécessité de financer simultanément prévention et curatif, compte tenu du poids des pollutions historiques.

Les rapports rejoignent ainsi une position portée par AMORCE qui précise qu'il n’est pas pertinent d’opposer préventif et curatif. Le premier doit permettre de maîtriser durablement les pollutions et d’éviter de créer de nouvelles contaminations, quand le second reste indispensable pour garantir la continuité de service lorsqu’une pollution est déjà présente. La stratégie proposée repose alors sur une hiérarchie partant de la préservation des ressources peu impactées, la réduction des les pollutions à la source, la reconquête des ressources dégradées lorsque cela reste possible et les solutions de traitement resteraient réservées aux situations où elles sont devenues indispensables.

Renforcer la protection des captages

La protection des captages constitue également un point de convergence des deux rapports. L’IGF fait du renforcement de la prévention autour des captages l’un des axes de sa stratégie, tandis que l’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER détaillent davantage les modalités opérationnelles permettant de faire évoluer les dispositifs actuels, encore largement fondés sur des démarches volontaires. Le rapport porté par l’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER propose ainsi un programme d’actions initial sur cinq ans, établi à partir d’un diagnostic local et de critères économiques. Son efficacité serait ensuite évaluée. En l’absence de résultats suffisants, des mesures obligatoires pourraient être prises à l’initiative du préfet dans le cadre d’une zone soumise à contraintes environnementales (ZSCE). À l’inverse, lorsque les résultats sont satisfaisants et qu’une part suffisante de la filière agricole est mobilisée, le programme pourrait être généralisé. L’objectif est de passer d’une logique de moyens à une logique de résultats sur la qualité de la ressource.

L’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER proposent également une doctrine permettant d’intervenir avant l’apparition d’une non-conformité. Elle distingue plusieurs niveaux allant de la préservation à la sécurisation, avec un renforcement progressif de la surveillance, des mesures préventives et de la préparation des solutions curatives. Cette approche vise à intégrer plus tôt la qualité de la ressource dans les schémas directeurs et la programmation des investissements, afin d’éviter que les collectivités ne découvrent le besoin d’interconnexion ou de traitement une fois la non-conformité installée.

Les trois inspections proposent de renforcer le rôle des instances territoriales, notamment des commissions locales de l’eau (CLE). Ces dernières porterait à l’échelle des SAGE (Schéma d’Aménagement de la Gestion de l'Eau), une planification qui prend en compte qualité et disponibilité de la ressource. Des conférences territoriales de bassin seraient également créées pour coordonner notamment les grandes unités de traitement et les démarches de mutualisation entre services. L’IGF complète cette approche territoriale par un appel à renforcer, au niveau national, le pilotage interministériel de la stratégie de dépollution.

Des coûts de dépollution de l'ordre de plusieurs milliards d'euros

Les deux rapports ne suivent pas exactement la même méthode. D'un côté, l’IGF privilégie une approche axée sur la prévention et le financement globale de la dépollution, tandis que l’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER développent les conditions techniques de traitement, la territorialisation des investissements et l’organisation future des services. L’IGF estime ainsi à environ 1,9 milliard d’euros par an à court terme le besoin associé à sa stratégie. Sur ce montant, environ 39 % concernent les solutions curatives, 21 % les actions préventives, 18 % la destruction des concentrats et résidus issus des traitements, 13 % le traitement spécifique des principaux « hotspots » de pollution aux PFAS et 9 % la surveillance, l’ingénierie et le pilotage.

L’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER ont de leur côté construit quatre scénarios reposant sur différentes hypothèses techniques, environnementales et réglementaires. Les filières de traitement retenues sont des technologies matures : principalement l’adsorption sur charbon actif pour les pesticides et certains métabolites, et des procédés membranaires tels que la nanofiltration ou l’osmose inverse lorsque les polluants sont plus difficiles à éliminer, notamment certains PFAS et le TFA.

Basé notamment sur les travaux fournis par AMORCE, le scénario de base prévoit un traitement par charbon actif pour 28,5 % des EDCH et un recours aux membranes pour 5 % des volumes supplémentaires. Les scénarios plus exigeants ajoutent notamment l’hypothèse de 20 % d’EDCH supplémentaires nécessitant un traitement membranaire en lien avec le TFA, puis la dépollution des sols et un renforcement du préventif agricole.

Selon les hypothèses, les trois inspections évaluent les surcoûts propres à la dépollution entre 1,366 et 5,738 milliards d’euros par an. À ces montants s’ajoutent cependant le retard d’investissement des services d’eau potable et d’assainissement, estimé à environ 4 milliards d’euros par an, ainsi que les nouveaux besoins liés notamment à la mise en œuvre de la DERU 2. Dans le périmètre le plus large considéré, les besoins supplémentaires pourraient ainsi atteindre 6,15 à 11,3 milliards d’euros par an.

Quelles sont les recommandations de financement ? 

Au-delà du montant des investissements, l’IGF comme l’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER posent directement la question du modèle de financement. Les inspections considèrent que le principe historique selon lequel « l’eau paie l’eau » ne peut absorber seul l’augmentation des besoins. Elles appellent donc à renforcer les mécanismes fondés sur le principe pollueur-payeur, tout en envisageant parallèlement une augmentation importante du prix de l’eau.

L’IGF retient ainsi une hausse moyenne du prix de l’eau de l’ordre de 25 à 30 %, pouvant être plus importante dans les territoires particulièrement concernés par les PFAS. Cette évolution fournirait l’essentiel des ressources nécessaires à sa stratégie, complétée par une hausse des redevances liées aux pollutions diffuses et aux rejets non domestiques.

L’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER envisagent également une hausse significative du tarif de l’eau,en moyenne de 35%, associée à de nouvelles ressources provenant des agences de l’eau et des acteurs à l’origine des pollutions. Parmi leurs propositions figurent notamment l’élargissement de la redevance PFAS à l’ensemble des industries émettrices et l’évolution de la responsabilité élargie des producteurs pour les micropolluants prévue par la DERU 2. Ces nouveaux dispositifs pourraient mobiliser plusieurs centaines de millions d’euros supplémentaires par an.

Les trois inspections proposent également de rendre obligatoire la taxe GEMAPI et d’y intégrer une contribution de 10 €/an/habitant, soit un peu plus de 650 millions d’euros par an pour le grand cycle de l’eau. L’objectif serait de dégager une enveloppe équivalente au sein des agences de l’eau afin de renforcer la solidarité intra-bassin en faveur des services rencontrant les plus grandes difficultés de financement. Cette proposition appelle cependant à la vigilance : la solidarité entre territoires ne doit pas conduire à transférer davantage vers la fiscalité locale le coût de pollutions générées par d’autres acteurs.

Enfin, l’IGEDD, l’IGAS et le CGAAER préconisent de lisser les investissements dans le temps par un recours accru à l’endettement, notamment en doublant l’enveloppe de l’Aqua-Prêt, en mobilisant la Banque européenne d’investissement et en créant un fonds interbassins destiné notamment aux territoires les plus exposés aux PFAS.

Pour AMORCE, il est essentiel de renforcer le principe du pollueur-payeur

La publication de ces deux rapports conforte plusieurs constats défendus par AMORCE. Les collectivités responsables de la production d’eau potable disposent de leviers limités pour agir directement sur la mise sur le marché, l’utilisation ou les émissions des substances responsables des contaminations. Pourtant, ce sont elles qui doivent garantir la conformité de l’eau distribuée et financer les mesures nécessaires lorsque la ressource est dégradée. Cette situation conduit aujourd’hui les services d’eau et leurs usagers à devenir, dans les faits, les financeurs par défaut de la dépollution.

AMORCE partage ainsi le constat commun des inspections générales sur la nécessité de renforcer la réduction des pollutions à la source et la protection des captages. Le développement permanent de nouveaux traitements pour des ressources toujours plus contaminées constituerait un non-sens technique, énergétique et financier. Mais la priorité au préventif ne doit pas conduire à abandonner les collectivités déjà confrontées à des pollutions historiques ou qui ne disposent pas de ressources alternatives : les traitements, interconnexions et substitutions nécessaires doivent pouvoir être financés sans attendre les effets, parfois très longs, des politiques de reconquête.

AMORCE regrette cependant que les pistes de financement étudiées restent encore insuffisamment orientées vers les metteurs sur le marché des substances responsables des contaminations et la hausse du prix de l'eau ne doit devenir la solution de faciliter pour gérer les pollutions. Lors de l'audition, avait notamment été proposé d’étudier un mécanisme reposant sur les résultats financiers de l’industrie phytopharmaceutique, afin de mobiliser directement les acteurs économiques à l’origine de la mise sur le marché sans reporter l’effort sur les exploitations agricoles déjà confrontées à de fortes contraintes économiques. AMORCE appelle ainsi à l’élaboration d’une stratégie nationale ambitieuse de protection et de dépollution des ressources en eau, dotée d’objectifs chiffrés de réduction des captages prioritaires, d’une trajectoire financière et de moyens adaptés au préventif comme au curatif. Elle réaffirme surtout que le financement de la dépollution doit reposer en priorité sur le principe fondamental du pollueur-payeur : renforcement des redevances sur les pollutions diffuses et non domestiques, développement des contributions liées aux PFAS et micropolluants et mobilisation accrue des producteurs et metteurs sur le marché. Position qu'elle défendra dans le projet de loi de finance 2027.

Les sujets de protection des captages et de sécurisation de la ressource en eau étant au cœur des réflexions mise en avant par AMORCE, un atelier sera organisé, à l'occasion du 40ème Congrès d'AMORCE, autour des stratégies permettant de garantir les besoins en eau des territoires.  Un second viendra interroger les rôles et responsabilités des élus face aux risques, y compris les pollutions. Cet évènement se tiendra du 7 au 9 octobre à Lyon, inscrivez-vous !

Contact : Jérémy DA PRATO